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关于建立诉访分离机制的几点思考

来源:河口区人民检察院    发布时间:2015-09-04    浏览次数:0

关于建立诉访分离机制的几点思考

 李丰娟

信访是党和政府掌握社情民意、加强与人民群众沟通联系的重要窗口,是解决人民群众诉求的重要渠道,但近年来,随着社会结构及利益格局的深刻变化,人民的利益诉求及表达方式呈现出多变态势,涉法涉诉信访也成为社会矛盾集中体现的重要渠道,形成“信访不信法”的不正常现象。涉法涉诉信访工作改革迫在眉睫,因此,探索建立诉访分离机制,将涉法涉诉案件纳入法治轨道,对于化解社会矛盾、树立司法权威具有重要意义。

一、诉访不分的信访现状及成因

(一)“信访不信法”思想根深蒂固。 一是个别司法人员的贪腐现象,加上现实中以言代法、以权压法、干预司法等问题的存在,民众对司法裁判的认同度不是很高。二是历史上人治形成的“清官情结”使其信访不信法,特别是领导包案后的快速效果,无形坚定了群众上访的信念。因此,许多案件,一旦判决结果没有达到预期设想,即使存在获得权利救济的诉讼途径,当事人仍会选择信访手段实现其诉求,甚至因此延误了法律规定的救济时限,进而丧失了救济权利。

(二)受信访考核机制的影响,群起效尤。在“稳定压倒一切”、上访一票否决的制度下,各部门压力巨大。许多地方政府存在“花钱买平安”的想法,对上访者劝阻,甚至妥协、许愿等法治以外的方法也随之产生,致使许多无理缠访、闹访户,获得了本不应该获得的权益,也使少数上访人错误地认为“党委、政府怕上访,只要在敏感时期闹一闹总会有好处”,因此,相互攀比、重复上访,越级上访成为部分上访人达到自身目的的有效途径,这种现状在一定程度上促使人们放弃诉权寄希望于上访。

(三)诉、访成本与收益不成正比。现行司法程序较为繁琐复杂,耗时长,成本高。而且就算是得到了公正的判决,由于法律的强制执行能力有限,长期得不到执行,往往得不到应有的赔偿,代表公平正义的法院审判书成为白纸,使得群众不相信能够通过司法途径解决问题。而信访不受任何事实证据、期限、步骤、方式等确定性要求的限制,在个别时间和个别案件中又能够“一步到位”,甚至突破法律底线解决问题,所以当事人觉得结果不满意时,就想从法律之外得到更多的利益,从而选择了上访道路。

(四)案件处理中行政色彩浓厚。现行体制下,许多案件的办理不是基于法律规定,按部就班走法律程序解决,而是因为群众的上访,引起领导重视,上级交办或领导批示,得到快速解决,行政干预力量多于法治力量,无形中削弱了司法权威。

二、诉访分离的重要意义

(一)有利于进一步明确各方职责。诉访分离后,该纳入司法程序的,由司法机关受理,按照法定程序办理,信访部门不再受理,其他信访事项由政府信访部门处理,政法机关不再受理。各部门各司其职,有利于提高工作成效,减少推诿、扯皮现象。

(二)有利于提高司法权威。当前信访环境下,许多经司法程序已经终结的案件,无论判决正确与否,群众一旦上访,政府就会干涉,尽量满足上访群众要求,无形中使信访成为一种不是裁决的最终裁决,降低了司法公信力。诉访分离后,经诉讼程序终结的案件,除按照规定给予适当救助外,不能法外变相改变司法结果,充分维护司法权威。

(三)有利于当事人充分行使诉权寻求司法救济。有些当事人因缺乏法律知识,或具有主观恶意等种种原因,在拥有起诉、上诉或申请再审等权利的期间内,没有积极行使诉讼权利,而是通过信访等途径表达诉求,不但不能实现合法权益的有效救济,反而延误了诉讼时间,甚至因超过时效而丧失诉权,与寻求权利救济的初衷背道而驰。实行诉访分离,有利于促使当事人充分认识到自己所享有的诉讼权利,督促当事人在司法手段还未穷尽之时,及时、合法、合理地行使诉求,最大限度地获得司法救济。

三、诉访分离的基本原则

(一)坚持权益保护原则。要畅通涉法涉诉信访渠道、依法保障群众诉权,充分保护群众合法权益。检察机关要认真做好群众来信来访接待处理工作,严格落实首办责任制,采取开门接访、带案下访、重点约访等形式,进一步为群众提供方便、快捷、有效的诉求反映和解决渠道,坚决防止部门间推诿扯皮现象。

(二)坚持依法处理原则。在改革的过程中,必须始终牢固树立法律意识,善于运用法治思维、法治方式,依法维护群众的合法权益、解决群众的合理诉求,促进涉法涉诉信访问题在法治轨道内妥善解决,推动涉法涉诉信访工作彻底实现诉访分离,真正做到依法维权与依法办事相结合、维护司法权威与维护公民合法权益相统一。

(三)坚持公开处理原则。在不违反法律规定的前提下,不仅要公开处理程序,而且要公开处理过程,综合运用公开听证、公开示证、公开答复等多种形式加大公开审查力度,自觉把办案工作置于群众监督之下,以公开促公正,以公正赢公信。

四、关于构建诉访分离机制的思考

诉访不分问题已经成为影响改革发展稳定大局的一个阻碍。如果任由各种纠纷不是最终进入诉讼、仲裁、行政复议等法定渠道,而是循着信访这条路上下反复处理,长此以往,必将冲击法治的统一与权威,增加社会成本,影响行政秩序和效率,我们有必要探索合理、规范的“诉访分离”机制,将属于“诉”的事项从普通信访中分离出来,引导当事人依法行使诉权。

(一)完善立法,为诉访分离提供法律依据。“诉访分离”作为涉法涉诉改革的一项重要制度,明确把涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项从普通信访体制中分离出来,由政法机关依法处理。这就需要完善立法,明确“诉”和“访”的范围。笔者认为,涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项,都应纳入“诉”的范畴,依法导入司法程序,由政法机关受理,信访部门不再受理;其他普通信访事项明确为“访”,政法部门不再受理,由信访部门受理,避免重复受理。在此笔者要特别提到不涉及政法机关的普通行政复议事项,此类事项因不涉及诉权问题,故应纳入“访”的范围,而且“诉访分离”中的诉权应是广义的,不仅指法院诉讼阶段的权利,而是包括政法部门办理案件完整程序中的权利。

政法部门依法受理的“诉”,应进行审查和甄别,分类处理:一是案件正在走法律程序的,继续依照程序办理,在法定时间内公正办结;二是已经结案,但符合复议、再审等条件的,依法转入相关法律程序办理。对经审理、复核,确属错案,依法纠正错误;应当启动国家赔程序的,依照国家赔偿的有关规定办理,对未发现错误的,依法维持原决定、裁判,并及时告知信访人;三是已经结案,但不符合复议、再审等条件的,做好不予受理的释法说理工作。

(二)建立内外部联合机制。一是建立外部联合机制。涉法涉诉信访工作改革不只是检察机关的责任,而是公检法司政法机关的共同责任,而且改革还牵扯到相关制度的改革,因此,检察机关不能独立作战,必须建立公检法司大联合机制,定期进行信息共享、情况通报,同时在案件办理的各个环节作好衔接,不能出现推诿、扯皮现象;二是整合资源,形成内部合力。信访工作牵扯到检察执法的各个环节,且办案部门是矛盾产生的根源和化解矛盾的主力军,仅凭控申部门的力量难以更好地释法说理,必须形成内部协作机制。同时要加强内部监督,强化对办案流程的管理,形成有效的制约机制。及时发现和处理办案中可能出现的问题,切实做到在办案程序上不留瘕疵,在实体处理上体现公平和公正。

(三)严格落实信访终结退出机制,有效畅通出口。对已经穷尽法律程序的案件,依法作出的法律结论为终结结论,按照有关规定终结。已终结的案件退出信访程序,实行“三不”制度,即不受理、不交办、不统计,由地方党委政府基层组织接手开展帮扶教育及稳控工作,确保信访案件终结后的工作衔接,真正实现案结事了。

(四)关注民生,加强司法救助。要按照相关规定,把保障和改善民生作为工作的出发点和落脚点,在坚持客观公正的法律结论的同时,密切关注法律诉求背后的民生问题。对当事人“法度之外、情理之中”的问题,不回避、不推脱,在政策框架内积极争取涉诉特困救助资金、涉法涉诉救助资金,综合运用刑事被害人救助、救济帮扶等方法,协调解决群众困难,让当事人既感受到法律的权威,又感受到党和司法机关的关怀,为息诉罢访创造有利条件。

(五)依法打击违法上访。信访是民意表达的重要渠道,对信访人合理合法的请求事项必须解决;对确属无理缠闹访的,要加强法制教育和批评劝导,同时做好证据收集与固定工作,必要时移交公安机关依法进行治安处罚和相应处理,涉嫌犯罪的坚决予以依法打击。但要把握好尺度,以免打击过度,变相影响社会稳定。

(六)坚持风险评估,加强信访问题源头治理。认真落实检察机关执法办案风险评估办法,做到每一个案件、办案的每一个环节,在处理前都要对有可能引发信访的因素进行评估分析,对发生信访的可能性进行预测,制定工作预案,努力做到“办理一起案件、评估一件、化解一起潜在的矛盾”,从源头上预防和减少信访问题。

(七)做好检调对接,充分发挥调解化解矛盾的作用。坚持调解优先原则,对符合检调对接方法解决问题的轻微刑事案件和民事申诉纠纷,要适时引入检调对接,通过调解化解矛盾,促进社会和谐。